Тра 242011
 

Єлизавета Алексєєва,
керівник юридичного відділу ЕПЛ

Дана стаття робить огляд стану виконання Україною рекомендацій Комітету із дотримання Оргуської конвенції. Стаття аналізує заплановані та здійснені Україною заходи, спрямовані на вирішення проблем, ідентифікованих Комітетом з дотримання при розгляді звернення ЕПЛ щодо порушення вимог Конвенції під час проектування та спорудження глибоководного суднохідного каналу «Дунай-Чорне море» та робить висновки про недостатність заходів, передбачених Планом дій, розробленим урядом, та незадовільний ступінь прогресу у виконанні такого плану.

Нашим читачам безперечно відомо, що ще у 2004 році Міжнародна благодійна організація «Екологія – Право – Людина» (надалі – ЕПЛ) звернулася до Комітету із дотримання Оргуської конвенції (надалі – Комітет) із скаргою щодо порушення Україною вимог Оргуської конвенції під час підготовки проектної документації та спорудження глибоководного суднохідного каналу «Дунай-Чорне море» на українській ділянці дельти. За зверненням ЕПЛ Комітет порушив справу, а, розглянувши її, прийшов до висновку про недотримання вимог Конвенції, в результаті чого рішенням Другої наради Сторін (2005 р.) Україні було висунуто низку рекомендацій щодо виправлення ситуації. Україна пообіцяла виправитися, але з тих чи інших причин не зробила цього, і тому вже на Третій нараді Сторін (2008 р.) було повторно констатовано, що Україна порушує вимоги Конвенції, недостатньої бере участі в процесі розгляду питань щодо дотримання нею Конвенції та не приймає міри щодо виконання рішення Другої наради Сторін. Україну було попереджено про накладення міжнародної санкції, в разі якщо до кінця 2008 року уряд не представить відповідний План дій щодо виправлення ситуації. План був представлений, але чи спроможні заходи, передбачені у ньому, виправити стан речей? Важливим моментом також є з’ясування, на якому етапі знаходиться виконання цього плану?

Нагадаємо, що Рішенням Другої наради Сторін Україну було зобов’язано: 1) привести своє законодавство та практику у відповідність до положень Конвенції; 2) розробити і подати Комітету з дотримання стратегію, включаючи відповідний графік, інтеграції положень Конвенції в національне законодавство та розробки практичних механізмів та імплементуючого законодавства, що встановлює чіткі процедури їхнього введення в дію.

Оскільки уряд не поспішив розробити таку стратегію, рішенням Третьої наради сторін Україну було повторно зобов’язано розробити План дій, що включатиме конкретні заходи для вирішення проблем, висвітлених у рекомендаціях Комітету з дотримання, та затвердити його нормативно-правовим актом уряду для виконання його усіма міністерствами та іншими відповідними органами. Такий План дій повинен включати прийняття чітких національних правил, що регулюють строки та процедури проведення консультацій з громадськістю, направлення зауважень, надання громадськості інформації, що покладається в основу прийняття рішень, а також заходи щодо підвищення обізнаності, в тому числі проведення освітніх заходів для судів та держслужбовців, які беруть участь у прийнятті рішень, що стосуються довкілля.

План дій, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 року №1628-р, надійшов до Комітету вчасно, тому питання щодо санкції було тимчасово знято. Разом з тим, План дій не переконав Комітет у тому, що вимоги Наради Сторін були виконані. Зокрема, Комітет занепокоїла дуже загальна природа плану і відсутність чіткості і конкретності у пунктах плану. У березні 2009 року Комітет надіслав уряду України лист, у якому попросив письмово повідомити по кожній із рекомендацій Комітету, які загальні заходи, викладені у Плані дій, спрямовані на виконання кожної окремої рекомендації, і які конкретні дії планує вжити уряд України з виконання загальних заходів, передбачених у Плані дій. Крім того, Комітет запросив Україну подати детальну інформацію щодо переліку та змісту законопроектів та проектів підзаконних нормативно-правових актів і вказати, які конкретно акти будуть змінені і яким чином для того, щоб:

– забезпечити, аби органи державної влади володіли інформацією, що стосується їхньої компетенції, включаючи інформацію, на якій вони ґрунтують свої рішення, у відповідності до частини 1 статті 5 Конвенції, та зробити її доступною для громадськості;
– забезпечити, щоб інформація в об’ємі статті 4 Конвенції надавалася громадськості незалежно від її об’єму;
– забезпечити, щоб часові рамки для процесу консультацій з громадськістю були достатніми для підготовки та надання коментарів за проектами;
– забезпечити, щоб належний час надавався відповідним держслужбовцям для належного прийняття до уваги усіх коментарів, як цього вимагає частина 8 статті 6 Конвенції;
– попередити можливість скорочення процедури прийняття рішення, коли частини оцінки впливу на навколишнє середовища подаються на екологічну експертизу без надання такої інформації громадськості;
– забезпечити, щоб державні органи, відповідальні за прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля, не обмежували інформацію у порядку частини 6 статті 6 Конвенції лише матеріалами оцінки впливу на навколишнє середовище, а надавали зацікавленій громадськості можливість дослідити усі важливі деталі проекту з метою забезпечення більш поінформованої, а тому ефективної участі громадськості;
– чітко встановити, що інформація, яка надається замовниками органам державної влади в процесі прийняття рішень, не може бути захищена від оприлюднення на підставі конфіденційності, і що відкритість матеріалів оцінки впливу на навколишнє середовище у їхньому повному обсязі є правилом, а можливість встановлювати законодавством обмеження щодо певних його частин – виключення із правила;
– забезпечити, щоб тексти рішень разом із обґрунтуванням їхнього прийняття були доступні громадськості.

Для того, щоб оцінити виконання Україною своїх зобов’язань стосовно Конвенції та рішень Наради Сторін, Комітет запитав в уряду конкретний зміст обіцяних положень щодо доступу до інформації та участі громадськості із зазначенням того, як вони враховують кожен із пунктів, вказаних вище, а також список, зміст та аудиторію освітніх заходів, для якої будуть розроблятися методологічні підручники та посібники, вказані у Плані дій. Крім того, Комітет нагадував Україні про необхідність розробити та дотримуватися чіткої процедури впровадження Плану дій із дотриманням принципів відкритості та проведення повномасштабних консультацій із громадськістю.

На своїй 23-ій зустрічі Комітет розглянув План дій та відповідь, надіслану урядом України на поставлені Комітетом питання, і ухвалив вирішити питання щодо санкції у листопаді 2009 року на своїй 24-ій зустрічі, коли Україна відзвітує щодо виконання Плану дій.

Тож давайте розглянемо, як виконав уряд України власноручно складений План дій на 2009 рік.

Перш за все, варто відзначити, що процес по впровадженню будь-якої конвенції – не справа одного року. Рішенням Третьої наради Сторін Україну зобов’язано звітувати про хід виконання Плану дій перед Комітетом у листопаді 2008, 2009 та 2010 років. Україна ж розробила план лише на один рік. Втім і той не спромоглася виконати хоч би наполовину. Ось наші доводи:

Пунктом 1 Плану на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України покладено обов’язок:
— до вересня 2009 року розробити та подати на розгляд Кабінету Міністрів України проекти законів України про внесення змін до законодавчих актів з питань, пов’язаних з реалізацією положень Оргуської конвенції;
— до листопада 2009 року – Про ратифікацію поправки до Оргуської конвенції (щодо генетично модифікованих організмів);
— до червня 2009 року – проектів постанов Кабінету Міністрів України «Про порядок залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля», «Про порядок оприлюднення інформації щодо стану навколишнього природного середовища»;
— до серпня 2009 року – проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про мережу загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до інформації щодо стану навколишнього природного середовища».

Станом на початок листопада 2009 року за інформацією із веб-сторінки Мінприроди на виконання цього Плану Мінприроди розробило лише проект Закону України «Про внесення змін до статті 25 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

ЕПЛ взяла участь у громадському обговоренні даного законопроекту, надавши письмові коментарі. Варто відзначити, що навіть щодо уніфікації визначень екологічної інформації Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та ст. 2 Оргуської конвенції в ЕПЛ було ряд суттєвих зауважень та коментарів, оскільки запропонований законопроект, який вже вкотре змінює визначення екологічної інформації, і надалі не враховує усі аспекти визначення, даного Оргуської конвенцією.

Щодо законів, то варто згадати, що ні Поправка до Оргуської конвенції щодо генетично- змінених організмів, ні Протокол по реєстрах випуску та переносу забруднювачів до Конвенції на сьогоднішній день, не дивлячись на неодноразові обіцянки, не ратифіковані.

Інформація про розроблення проектів Постанов Кабінету Міністрів України «Про порядок залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля», «Про порядок оприлюднення інформації щодо стану навколишнього природного середовища», «Про мережу загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до інформації щодо стану навколишнього природного середовища» – власне тих нормативно-правових актів, що могли б усунути прогалини та суперечності національного законодавство з питань, що регулюються Конвенцією, станом на кінець листопада 2009 року на офіційній веб-сторінці Мінприроди відсутня. 17 листопада у Мінприроди без попереднього надання часу на ознайомлення та підготовку коментарів відбулося громадське обговорення проектів таких положень, але їхній текст виявився такої низької якості, що самі держслужбовці Мінприроди його відкликали і направили на суттєве доопрацювання. Говорити про відповідність положень проектів вимогам Оргуської конвенції чи наявність у них положень, зазначених Комітетом із дотримання, не довелося.

Пунктом 2 Плану на Мінприроди покладено обов’язок щодо розроблення та затвердження Типового положення про регіональний Оргуський центр.

Станом на кінець листопада 2009 року на офіційній урядовій веб-сторінці Мінприроди проект такого положення відсутній. Відсутня й інформація про те, що така робота ведеться. Відповідно даний пункт Плану дій теж не виконаний.

Пунктом 3 Плану на Мінприроди покладено обов’язок забезпечити оприлюднення заяв та висновків державної екологічної експертизи на веб-порталі Мінприроди, веб-сайтах територіальних підрозділів і в окремому розділі друкованого видання «Екотиждень».

Визначені заходи виконуються неналежно. Зокрема, незважаючи на те, що даний захід повинен виконуватися постійно, висновки екологічної експертизи Мінприроди, а тим більше окремих територіальних управлінь не тільки не друкуються у виданні «Екотиждень», але вивішуються на веб-сайтах Мінприроди та територіальних підрозділів лише в поодиноких випадках. На сайті Мінприроди можна знайти лише шість висновків державної екологічної експертизи в той час, коли кожного року їх видається декілька сотень. Заяв про екологічні наслідки взагалі немає жодної. Разом з тим, не можна не відзначити не лише недостатність заходів, вжитих Мінприроди на виконання цього пункту Плану, але й відверту протидію окремих територіальних органів у реалізації базових засад Оргуської конвенції в частині оприлюднення висновків державної екологічної експертизи. Так, Державне управління охорони навколишнього природного середовища у Львівській області у своїй діяльності керується наказом управління, яким затверджено перелік конфіденційної інформації в управлінні. Серед переліку наявні і висновки екологічної експертизи. Керуючись згаданим нормативно-правовим актом, управління відмовляє громадськості в наданні копій висновків державної екологічної експертизи.

Пунктом 4 Плану Мінприроди та інші центральні органи виконавчої влади зобов’язано до березня 2009 року утворити Міжвідомчу робочу групу із забезпечення виконання рішення Сторін Оргуської конвенції.

У жовтні 2009 року ЕПЛ у порядку громадського коментування надала свої коментарі та пропозиції щодо розробленого Мінприроди проекту Постанови КМУ щодо Положення про Міжвідомчу робочу групу з питань впровадження Конвенції про доступ до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя із питань, що стосуються довкілля. Станом на кінець листопада 2009 року вказаний документ не був прийнятий, відповідно робоча група не утворена, а відтак – не функціонує. Більше того, на офіційний лист, яким ЕПЛ відправила до Мінприроди свої коментарі, жодної відповіді з приводу того, чи враховані наші коментарі, від Мінприроди ми відповіді не отримали.

Пунктами 5-7 Плану передбачено ряд просвітницьких заходів, зокрема: навчальних заходів з питань імплементації Конвенції для державних службовців та суддів, семінарів з питань забезпечення доступу до інформації щодо стану навколишнього природного середовищ та участі громадян у прийнятті екологічно важливих рішень для відповідальних працівників за роботу із засобами масової інформації та громадськістю територіальних та спеціальних органів Мінприроди (п. 5), розроблення та видання навчально-методичного посібника (п. 6), підготовка та видання буклету «Екологія і право: механізми дотримання Оргуської конвенції» для керівників промислових, транспортних, будівельних підприємств.

Чому Мінприроди вирішило вчити Оргуській конвенції державних службовців, відповідальних за роботу із засобами масової інформації, а не тих, хто приймає екологічно-значимі рішення, та керівників підприємств – не зрозуміло, але те, що таке формулювання не відповідає вимогам Комітету – очевидно. І тим не менше, будь-яка інформація щодо виконання навіть передбачених просвітницьких заходів відсутня, що свідчить або про не виконання Плану, тобто непроведення таких заходів станом на листопад 2009 року, або про порушення п. с) пункту 5 Рішення ІІІ/6f, де вказано, що у Плані дій повинна бути встановлена процедура, яка забезпечує його виконання із дотриманням принципів транспарентності та проведення повномасштабних консультацій із громадянським суспільством. Комітет у свою чергу вказав, що формулювання даних пунктів надзвичайно широке, і лише тоді, коли Україна відзвітує про проведення конкретних заходів, можна буде говорити про виконання чи невиконання рішення Наради Сторін.

Підсумовуючи усе викладене вище, юристи ЕПЛ дійшли до висновку, що і сам План дій, затверджений урядом, і хід його виконання не є належними для вирішення проблем, вказаних Комітетом із дотримання ще у своїх первинних рекомендаціях у 2005 році. А тому Україна і надалі залишається у стані недотримання вимог основоположного міжнародного документа у сфері екологічної демократії. Із чим поїдуть наші дипломати звітуватися на Четвертій нараді Сторін (червень 2011 р.) нам не зрозуміло. Сподіваємося лише на те, що цього разу Комітет та Нарада Сторін приймуть рішучі міри та застосують міжнародні санкції проти України, а наш уряд нарешті серйозно поставиться до виконання своїх міжнародних зобов’язань. ЕПЛ у свою чергу і надалі продовжуватиме роботу щодо сприяння у впровадженні Оргуської конвенції в Україні і шляхом коментування проектів нормативно-правових актів, що розробляються урядом на виконання Конвенції, і шляхом оскарження тих, що їй суперечать.



Print Friendly, PDF & Email