Чер 092011
 

(Що це означає в контексті теорії та практики застосування?)

Суспільно необхідна інформація[1] – категорія, що є предметом осмислення майже кожного сучасного дослідження, пов’язаного з питаннями свободи слова чи доступом до інформації. Природою цієї зацікавленості є практичний попит, оскільки визнання певної інформації суспільно значимою гарантує звільнення від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим  доступом. Не слід скидати з рахунку також той факт, що визнання інформації суспільно необхідною є безперечним юридичним фактом, котрий дозволяє поширити таку інформацію без згоди її власника. Наталя Петрова справедливо стверджує, що „тема суспільної значимості інформації виникає щоразу, коли є легітимні підстави обмеження доступу до певної інформації і з’являється право громадськості дізнатися про неї”[2].

Прототип терміна „суспільно необхідна інформація” був відомий англійському правосуддю ще у XVII ст. Суд  Великобританії звільняв особу  від відповідальності, якщо вона публікувала статтю про дії того чи іншого громадянина не в особистих інтересах, а заради загального блага.

Що ж стосується вирішення цього питання у прийнятих  на початку цього року Законі України “Про доступ до публічної інформації” та  нової редакції  Закону України “Про інформацію”, то ситуація виглядає   неоднозначно. Адже,  незважаючи на той факт, що у Законі України “Про доступ до публічної інформації” термін “суспільна необхідна інформація” згадується декілька разів, визначення останнього відсутнє. Звісне перше питання, яке спадає на думку, чому розробники закону не закріпили визначення терміну суспільно необхідна інформація у Законі України “Про доступ до публічної інформації”. Пояснення є дуже простим станом на листопад 2010 р., тобто до останніх узгоджень та правок законопроекту про доступ до публічної інформації,  визначення  терміну  “інформація що становить суспільний інтерес (суспільно значима або суспільно необхідна) інформація”,  містилося у ст. 1 законопроекту[3], проте, під час  доопрацювання останнього депутати із партії регіонів наполягли на тому, щоб цей термін було виключено із закону, адже на їх думку давати визначення терміну “інформація що становить суспільний інтерес” у цьому законі нема потреби та й предметом регулювання цього закону є лише доступ до публічної інформації. Не подіяли на депутатів й аргументи на кшталт,  що необхідність визначення цієї правової конструкції є вкрай необхідною, адже доведення у суді факту, що  певна інформація з обмеженим доступом є суспільно необхідною  інформацією є підставою для прийняття рішення про надання такої інформації за запитами (наприклад, інформація про стан здоров’я кандидатів у президенти, або президента чи скажімо народних депутатів), крім, того встановлення факту, що певна  інформація з обмеженим доступом є суспільно значимою є   підставою для звільнення особи від відповідальності за розповсюдження останньої. Свою відмову залишити у Законі “Про доступ до публічної інформації” терміну “інформацію, що становить суспільний інтерес (суспільно значима, суспільна необхідна)” народні  депутати пояснили також тим,  що тлумачення відповідного терміну є в оновленій редакції Закону України “Про інформацію”. Отож, із остаточної редакції закону про доступ до публічної інформації визначення суспільно необхідної інформації зникло. Натомість у оновленій редакції Закону України “Про інформацію” дійсно з’явилося положення відповідно до якого під суспільно необхідною  інформацією[4] розуміється інформація, що є    предметом  суспільного інтересу,  і право громадськості  знати  цю  інформацію  переважає  потенційну шкоду від її поширення.

Разом із тим виникає окреме питання про те, що саме означає категорія «суспільний інтерес». Відповідно до ч. 2 ст. 29 Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про інформацію”.  Предметом суспільного інтересу вважається інформація,  яка свідчить  про  загрозу  державному  суверенітету,   територіальній цілісності  України;  забезпечує  реалізацію  конституційних прав, свобод  і  обов’язків;  свідчить  про  можливість  порушення  прав людини,  введення  громадськості  в оману,  шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності  (бездіяльності)  фізичних  або юридичних осіб тощо. Однак, труднощі, на думку деяких фахівців, такого визначення полягають в тому, що категорії, через які в даному разі пропонувалося розкривати  поняття «суспільний інтерес» є також оціночним и.

Через, що постає теоретична необхідність осмислення цього терміну з метою розробки конкретних рекомендацій для його розуміння. Загальнотеоретичним підґрунтям, що може слугувати для розробки конкретних критеріїв суспільно необхідної інформації, є теорія групи під керівництвом Д.О. Бродського[5]. Ця концепція побудована на положеннях теорії систем.  Д.О. Бродський пропонує відштовхуватися від того, що відповідно до теорії систем, інформація – це кількісно виражена міра змінності тієї чи іншої системи. Інформація є засобом управління (самоуправління) системою, тобто цілеспрямованої її зміни. „Припустімо, – пише він, – що суспільно значима (необхідна) інформація (СЗІ) – це така інформація, яка здатна викликати зміни в суспільстві. Тоді індивідуально значимою інформацією (ІЗІ) можна назвати таку інформацію, що здатна викликати зміни в житті індивіда, але суспільною важливістю цієї інформації можна знехтувати, бо її вплив, як СЗІ близька до нуля”. Звідси випливає, – стверджує Д.О. Бродський, – що, залежно від того, який ступsінь змін у суспільстві може викликати та чи інша інформація, може визначатися ступінь значимості інформації (СЗІ)[6]. Ступінь змін можна визначити за аналогією з прецедентами та врахуванням поправок до контексту ситуації, що розглядається. Суспільно значиму інформацію можна виявити по всьому контуру (прямих та зворотних зв’язків) взаємодії соціальних систем з її природним та соціальним оточенням. СЗІ (включно й каналами зворотного зв’язку) може бути  виявлена, а може й не бути виявлена, тоді як матеріальний зворотний зв’язок здійснюється об’єктивно, незалежно від її інформаційного знання (незнання) про її реальну дію.

Він резюмує, що будь-яка дія або бездіяльність (коли необхідна дія) суб’єкта викликає прямі або опосередковані матеріальні зміни в суспільстві,  їх можна передбачити або виявити. Відомості про ці передбачувані або виявлені фактичні зміни і є суспільно значимою інформацією[7].

І хоча дослідження інших експертів, які розробляють це питання, не спираються на дослідження групи Д.О. Бродського, ґрунтовність  цієї теорії підтверджується тим, що, як ви побачите далі, всі експерти при виробленні визначення суспільно значимої інформації інтуїтивно виходять саме з концепції групи Д.О. Бродського, хоча ці спроби вчених не завжди вдалі.

Практичні рекомендація, яка ж власна інформація становить суспільний інтерес пропонують автори книги Свобода інформації: теорія та практика. Зокрема, Р. Карвер, пропонує при вирішенні питання чи є інформація суспільно необхідною виходити з того, що  суспільний інтерес означає, що громадськість має вигоду від того, що певна інформація, стане доступною. Звичайно він також звертає увагу на той факт, що важко визначити, яка ця вигода могла б бути, тому що, природно, за його словами, що  вона змінюватиметься від справи до справи[8].

Досить слушними можуть виявитися для практичного застосування, наведені Р. Карвером,  дефініції, складеної Комітетом з Етики Британського Національного Союзу Журналістів (NUJ): a) Виявлення чи викриття злочину чи серйозного проступку; b) Захист суспільного здоров’я чи безпеки; c) Запобігання введенню в оману громадськості певними твердженнями чи діями з боку особи чи організації; d) Викриття неналежного використання державних коштів чи інших форм корупції в державних органах; e) Розкриття потенційних конфліктів інтересів у тих, хто посідає владні і впливові місця; f) Викриття жадібності корпорацій; g) Викриття лицемірної поведінки тих, хто займає високі посади[9].

Втім, деяких наукових напрацювань  щодо цього питання варто  уникати. Зокрема, досить спірним судженням щодо визначення «суспільної значимості» є  критерій, запропонований  українськими  дослідниками І. Касперським та А. Марущаком. На їхнє переконання, критерієм визначення «суспільної значимості» може бути лише суспільно небезпечне діяння, тобто «суспільної  значимості» інформація набуває лише за наявності в ній відомостей про порушення чинного законодавства або про загрозу інтересам особи, суспільству й державі, що, відповідно до чинного законодавства, виключає можливість обмеження доступу до таких даних. Іншими словами, безкарно можна поширювати лише ту інформацію з обмеженим доступом, якій цей статус було надано незаконно[10]. Однак не зовсім зрозуміло, який саме порядок віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом необхідно вважати «незаконним»? Той, що не відповідає положенням, що передбачені  поточним законодавством? Чи  Конституцією? Чи європейським стандартам у сфері свободи інформації? Часто такий порядок і підстави, що закріплюються в законах, не відповідають ст. 34 Конституції України та рекомендаціям Ради Європи у сфері свободи інформації.  Отже, запропонований  І. Касперським та А. Марущаком критерій не може бути покладений в основу визначення суспільно значимої інформації.

Більш вдалою виявилася спроба російських фахівців у сфері медіа-права  В. М. Монахова та М. О. Федотова, котрі окреслили суспільний інтерес як потребу, що усвідомлюється суспільством і полягає у виявленні та розкритті злочинів, захисті громадського здоров’я й безпеки, забезпеченні сприятливого довкілля, гарантуванні суспільства від дезінформації рішеннями або діями (бездіяльністю) державних та інших органів, організацій чи їх посадових осіб[11].

Із представлених у науковій літературі думок з приводу того, яку інформацію слід вважати суспільно значимою, заслуговує на увагу визначення суспільно значимої інформації, запропоноване В. В. Речицьким, а також критерії віднесення до суспільно значимої інформації  Н. І. Петрової[12].

В.В. Речицький пропонує до суспільно значимої інформації відносити інформацією, що становить суспільний інтерес. Це інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету та територіальній цілісності України, порушення інтересів територіальних громад і права власності народу України; дозволяє здійснити обґрунтований політичний вибір; гарантує обізнаність із подіями та фактами, що безпосередньо впливають на стан і характер життя людини; забезпечує реалізацію конституційних прав, основоположних свобод і обов’язків; запобігає правопорушенням, введенню громадськості в оману, а також шкідливим екологічним та іншим наслідкам від діяльності (бездіяльності) суб’єктів господарювання тощо[13].

Н. І. Петрова, яка вже багато років займається питаннями інформаційних відносин, пропонує при вирішенні питання, чи громадськість має знати таку інформацію, брати до уваги: 1) чи суперечить чиясь поведінка посадовому обов’язку; 2) чи  йдеться  про наявність правопорушення; 3) чи є ознаки зловживання владою; 4) чи йдеться про недбале виконання обов’язків або неналежне управління публічним (державним) органом; 5) чи наявна корупція (невиправдане використання державних/громадських коштів) або шахрайство; 6) чи йдеться про загрозу здоров’ю, безпеці особи, групі осіб, довкіллю; 7) чи посадова особа вводила в оману громадськість публічними заявами; 8) судову помилку[14]; 9) якщо йдеться про інтереси національної безпеки; 10) якщо йдеться про економічний добробут; 11) якщо йдеться про права людини[15].

Критерії, запропоновані В. В. Речицьким та Н.І. Петровою, дають можливість найбільш точно встановити, яку інформацію слід відносити до суспільно значимої.

Дещо інший підхід до визначення суспільно значимої інформації запропонований в угорському Законі „Про захист інформації про особу і доступ до інформації, що становить суспільний інтерес”[16]. У законі  термін  „інформація, що становить суспільний інтерес” означає будь-яку інформацію (за винятком інформації про особу), що обробляється органом, котрий здійснює функції державної влади та місцевого самоврядування або інші суспільні обов’язки. Тобто будь-яка інформація про діяльність влади апріорі вважається суспільно значимою[17].

Визначення категорії суспільно важливої інформації в угорському законі, а також теорія Д.О. Бродського наштовхнули на думку, що для з’ясування цього питання  слід перш за все розділити всю  інформацію на три категорії: 1) інформацію державно-політичного характеру –  будь-яку інформацію про діяльність органів, установ, організацій державної влади та місцевого самоврядування, а також відомості  про осіб, які мають пост Президента України, є народними депутатами, обіймають посаду Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Прем’єр-міністра, міністрів або керівників державних комітетів України, інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, членів конституційних колегіальних органів, Голови та суддів Конституційного Суду України,  Голови  та  суддів Верховного  Суду України, Голови та суддів вищих спеціалізованих суддів України,  Генерального прокурора України та його заступників, голів місцевих державних адміністрацій, голів та депутатів місцевих рад, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також будь-які інші відомості про осіб (освіта, стан здоров’я, інформація про притягнення до кримінальної відповідальності, майновий стан, сімейне становище та ін.), які очолюють політичні партії чи є кандидатами в Президенти, народні депутати та на інші виборні посади; 2) інформація про діяльність приватноправових юридичних осіб; 3) відомості про решту осіб.

Отже, будь-яка інформація, яку ми віднесли до першої категорії, є суспільно значимою (важливою) інформацією, бо: по-перше, всю діяльність, що здійснює держава, рішення, які ухвалюють органи влади, їхні посадові особи, враховуючи обов’язковість їх характеру для всіх осіб, завжди суттєвим чином впливають на життя окремих осіб, соціальних груп, громадянських інститутів, тобто призводять до змін у суспільстві; по-друге,  народ – це єдине джерело влади, а органи державної влади, місцевого самоврядування є лише їхніми представниками, саме тому органи державної влади мають звітувати про свою діяльність, тобто інформація про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування має бути доступна громадянам[18].

Інформація державно-політичного характеру може бути віднесена за виняткових обставин до інформації з обмеженим доступом, але навіть тоді ці відомості не перестають бути суспільно важливими. Таку інформацію можна віднести до інформації з обмеженим доступом тільки за умови, коли оприлюднення подібних даних завдасть шкоди суспільству, і ця шкода буде більшою, ніж шкода від віднесення цієї інформації до категорії  інформації з обмеженим доступом.

Оскільки, відповідно до ст. 55 Конституції України, „права і свободи людини і громадянина захищаються судом”, а відповідно до ч. 2 ст. 124 Основного закону України „юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі”, саме органи державної влади зобов’язані доводити в суді правомірність віднесення такої інформації до державної або службової таємниці. Саме держава мусить доводити, що оприлюднення інформації державно-політичного характеру, яка була віднесена до інформації з обмеженим доступом, завдала більшої шкоди суспільству, ніж її засекречування.

Проте, якщо інформація не є інформацією державно-політичного характеру, тоді доступ до інформації можливий лише за умови, що вона становить суспільний інтерес. І в даному разі нам потрібні критерії, за якими інформацію про діяльність приватноправових юридичних осіб та про інших осіб можна буде визнати такою, що є суспільно значимою.

Підводячи підсумок, можна констатувати, що суспільно значимою інформацією є будь-яка інформація державно-політичного характеру, а також інформація, що належить приватноправовим юридичним особам, якщо це інформація  про корупцію чи інші зловживання посадових та службових осіб; використання бюджетних коштів; екологічна інформація; фінансова інформація, що здатна негативним чином вплинути на фінансовий стан та доходи громадян; інформація щодо охорони здоров’я населення, продуктів харчування, косметологічної продукції, інформація про засновників та власників засобів масової інформації та інша інформація та інша інформація, що значною мірою може вплинути на життя суспільства.

 

Висновки

 

Отож, три основні запитання, які виникають при згадуванні терміну “суспільно необхідна інформація”[19], це: 1) коли з’являється потреба  апелювати до цієї категорії; 2) хто повинен вирішувати, чи є інформація суспільно необхідною; 3) власно критерії та умови за, яких можна казати, що мова йде про суспільно необхідну інформацію.

Відповідь на перше питання: потреба до апелювання до категорії суспільно необхідна інформація з’являється кожного разу, коли на думку журналіста, громадського активіста чи просто пересічного громадянина:

  1. певна публічна інформація була неправомірно віднесена до інформації з обмеженим доступом й є потреба отримати її;
  2. хоча певна інформації за своєю природою й є конфіденційною, проте, разом з тим, оскільки ця інформація є суспільно необхідною (стан здоров’я народних депутатів, відомості про приватне життя вищих посадових осіб) ця інформація в разі її наявності у органів публічної влади може бути надана за запитом, або бути оприлюднена засобами масової інформації;
  3. коли особу притягають до відповідальності за розповсюдження  інформації з обмеженим доступом.

Питання друге на, яке потрібне відповісти, хто  визначатиме чи є інформація суспільно необхідною. На нашу думку це:  1) розпорядник інформації, коли він отримує запит й бачить, що запит зроблено на інформацію, що була віднесена до інформації з обмеженим доступом чи є конфіденційною інформацією, але, яка є у розпорядника й відповідно він має право надати цю інформацію, якщо вирішить, що ця інформація є суспільно необхідною; 2) суд в разі, розгляду справи про законність віднесення певної інформації до інформації з обмеженим доступом, справи про надання інформації, що є конфіденційною, справи щодо звільнення від відповідальності за розповсюдження інформації, що є інформацію з обмеженим доступом

Відповідь на третє запитання допоможе дати саме трискладовий тест, що працює власно не лише на закриття інформації, а й на її розкриття, саме він фактично передбачений не лише у ч. 2 ст. 6 закону України “Про доступ до публічної інформації”, а й у ст. 29 Закону України “Про інформацію” й саме він  надає певні орієнтири при вирішенні питання чи є інформація з обмеженим доступом суспільно необхідною, тобто такою, яку громадськість має право знати не зважаючи, що за своїм статусом ця інформація вже має статус інформації з обмеженим доступом. Допомогти при вирішенні цього питання також можуть критерії запропоновані В.В. Речицьким, Н. І. Петровою, та групою Д.О. Бродського про, які ми вже згадували. Ми рекомендуємо, також,  звернутися до видання свобода інформації: теорія та практика (http://www.khpg.org/index.php?id=1128746915), де Ви зможете знайти  детальне роз’яснення, яка сама інформація становить суспільний інтерес, а також рекомендації та приклади, як працює трискладовий тест.

Нестеренко Оксана Вячеславівна,

Національний університет

“Юридична академія України імені Ярослава Мудрого”,

к.ю.н., викладач кафедри конституційного права України



[1] Також у науковій літературі можна зустріти терміни „суспільно важлива  інформація”, або „інформація, що становить суспільний інтерес”, “суспільна значима інформація”.

[2] Петрова Н., Якубенко В. Медіа право. – Київ: ТОВ „Київська типографія”, 2007. – С. 64.

[3] Див. Законопроект «Про доступ до публічної інформації» на

[4] Треба звернути увагу, що у  попередній редакції  Закону України “Про інформацію” від 1992 року, законодавець вживав термін суспільна значима інформація.

[5] Створенню цієї теорії передувала конференція „Контроль громадянського суспільства за інформаційною відкритістю влади: теорія та практика” (була організована у липні 1998 р. правозахисним фондом „Комісія зі свободи доступу до інформації”).  За словами  Д.О. Бродського, під час конференції Олексій Симонов декілька разів звертався до учасників конференції з питанням, що є суспільно значимою інформацією, проте учасники так і не відповіли. Ця ситуація  підштовхнула  Д. О. Бродського після конференції скликати невелику наукову колегію, щоб виробити концепцію, що ж саме є суспільно значимою інформацією. Отже, у рамках роботи групи „Зворотній зв’язок” ця наукова колегія виробила власну теорію суспільно значимої інформації.   s

[6] Д. Бродський  звертає увагу, що методологія та методика складання шкал ступенів змін суспільного стану потребують окремого дослідження.

[7] Бродский Д. Некоторые построения, касающиеся проблемы «открытости информации». – Режим доступа: http://feedbackgroup.narod.ru/findman/inf.htm

[8] Свобода інформації: теорія та практика / Харк. правозахис. група.  – Х.: Фоліо, 2004. – С. 28

[9] Свобода інформації: теорія та практика / Харк. правозахис. група.  – Х.: Фоліо, 2004. – С. 28

[10] Касперський І., Марущак А. Суспільна значимість як підстава поширення інформації з обмеженим доступом // Право України. – 2006. – № 4. – С. 109.

[11] Монахов В. Н. Информация как общественное достояние: политико-правовые грани проблемы [Електронний ресурс] // Докл. участников Междунар. конф., 27–28 окт. 2004 г. Санкт-Петербург – Режим доступа:  http://www.nlr.ru/tus/271004/monahov.htm

[12] Варто звернути увагу, що і  В.В. Речицький, і Н. І. Петрова зазначають, що їхні переліки критеріїв не є вичерпаними.

[13] Про внесення змін до Закону України «Про інформацію»: Проект Закону України// Свобода інформації в Україні. Удосконалення законодавства і практики/ Авт. Захаров Є., Нестеренко О.,  Рапп І., Речицький В., Северин О. – Х.: Права людини, 2009. – С. 89.

[14] Див.: Петрова Н., Якубенко В. Медіа право. – Київ: ТОВ „Київська типографія”, 2007. – С. 65, а також Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод: основні положення, практика застосування, український контекст / За ред. О. Л. Жуковської. – К.: ЗАТ «ВІПОЛ», 2004. –  С. 404.

[15] Приведення українського законодавства до європейських стандартів. Обговорення законів України «Про інформацію» та «Порядок висвітлення діяльності органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»: Матеріали засід. «круглого столу» за участі Ком. Верхов.  Ради України з питань свободи слова та інформації, Ради Європи та ОБСЄ. – К.: АртЕК, 2003. – С. 64.

[16] Про захист інформації про особу і доступ до інформації, що становить суспільний інтерес:  Закон Угорщини № LXIII від 1992 р. (неофіц. пер.) // Свобода висловлювань і приватність: Щокварт. дод. до інформ.-аналіт. бюл. Харк. правозахис. групи «Права людини».  – 2003. – № 3. – С. 22–28.

[17] Там само – С. 23.

[18] Цей аргумент, що зараз, мабуть, став найбільш поширеним і навіть тривіальним серед захисників права на доступ до інформації  в дискусіях щодо значення, обмеження права на доступ до інформації, а також обговореннях категорії „суспільно значима інформація” ми вже згадували в попередніх розділах цієї книжки, і в разі потреби будемо до нього повертатися знову.

[19] Також у науковій літературі можна зустріти терміни „суспільно важлива  інформація”, або „інформація, що становить суспільний інтерес”, “суспільна значима інформація”.



Print Friendly, PDF & Email